Οι “παγίδες” της εκλογής δημάρχων μόνο σε ένα γύρο- Τι επισημαίνει η Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής

Μόνο με τις ψήφους της πλειοψηφίας εγκρίθηκε ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που μεταξύ άλλων καθιερώνει την διεξαγωγή των αυτοδιοικητικών εκλογών σε ένα γύρο. Οι ψηφοφόροι θα σημειώνουν στο ψηφοδέλτιο επιλογής τους και μια δεύτερη επιλογή ως εναλλακτική, η οποία θα προσμετράται εφόσον κανένας συνδυασμός δεν συγκεντρώσει ποσοστό τουλάχιστον 42%.

Η Επιστημονική υπηρεσία της Βουλής διατύπωσε προβληματισμούς για το νέο σύστημα, καθώς, όπως αναφέρει στην έκθεση της, συνιστά ένα σύνθετο και υβριδικό μοντέλο χωρίς σαφές ευρωπαϊκό προηγούμενο και δεν οδηγεί στην επίτευξη της απόλυτης ή της μέγιστης δυνατής πλειοψηφίας για την ανάδειξη των δημοτικών αρχών, εδώ.
Για την κατάργηση του νόμου, αν το ΠΑΣΟΚ γίνει κυβέρνηση δεσμεύτηκε ο Ν. Ανδρουλάκης.

Δείτε την έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής

…Επί των προτεινόμενων διατάξεων παρατηρούνται τα ακόλουθα:
α. Το άρθρο 56 επαναφέρει ρύθμιση αντίστοιχη του άρθρου 50 παρ. 1 ν.
3463/2006, η οποία έχει κριθεί από τη νομολογία συνταγματική. Ειδικότερα,
η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει δεχθεί ότι ο νομοθέτης
μπορεί, προς τον σκοπό διασφάλισης της συνοχής και της σταθερότητας
των Αρχών που προέρχονται από έναν συνδυασμό, να ορίσει ως επιτυχόντα
συνδυασμό που συγκεντρώνει το 42% του συνόλου των έγκυρων ψηφοδελτίων.

Κρίσιμο, κατά την απόφαση, είναι το γεγονός ότι συνδυασμός που
λαμβάνει μόνος τέτοιο ποσοστό, δεν θα στηρίζεται σε «προεκλογικές- ευκαιριακές συμμαχίες και μάλιστα μεταξύ των δύο γύρων των εκλογών», ενώ
παραλλήλως «το ανωτέρω προβλεπόμενο ποσοστό εκλογής διασφαλίζει
δημοκρατική νομιμοποίηση στα όργανα διοικήσεως των δήμων» (ΟλΣτΕ
3684/2009). Επομένως, η απόφαση υπολαμβάνει ως κρίσιμο για την κατάφαση της συνταγματικότητας, το επαρκές του ποσοστού 42% σε συνδυασμό
με την αυτοδύναμη εκλογική ισχύ.
Για τον ίδιο λόγο, δηλαδή τη διασφάλιση συνοχής και σταθερότητας των
Αρχών, η απόφαση δέχθηκε ότι η ενίσχυση του συνδυασμού που συγκέντρωσε το 42% των εγκύρων ψήφων και ανακηρύχθηκε επιτυχών με τα 3/5
των εδρών του δημοτικού συμβουλίου, δεν αντιβαίνει στις συνταγματικές
αρχές της ισότητας του εκλογικού δικαιώματος, της ευρύτερης δυνατής
λαϊκής εκπροσώπησης και της αναλογικότητας.
Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι στην απόφαση διατυπώθηκε, ως προς το
ποσοστό 42%, ισχυρή μειοψηφία (7 συμβούλων και των παρέδρων), κατά
την οποία, η αποτελεσματική λειτουργία των δημοτικών οργάνων διασφαλιζόταν πλήρως, υπό το προϊσχύσαν καθεστώς, με την συγκέντρωση της απόλυτης πλειοψηφίας των έγκυρων ψηφοδελτίων, βάσει της οποίας ο επιτυχών συνδυασμός λάμβανε τα 2/3, και από το 1982, τα 3/5 των εδρών του
(δημοτικού) συμβουλίου, ενώ, η επιδίωξη να μην στηρίζεται «σε ευκαιριακές
συμμαχίες ο επιτυχών συνδυασμός, αλλά να έχει ενιαίο προγραμματικό λόγο», δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι επιδιώκει θεμιτό σκοπό, ικανό να δικαιολογήσει απόκλιση, και μάλιστα σε τόση έκταση, από τις συνταγματικές αρχές
της ισότητας του εκλογικού δικαιώματος και της ευρύτερης δυνατής λαϊκής
εκπροσωπήσεως.

Τούτο δε, κατά τη μειοψηφία, γιατί, στα δημοκρατικά πολιτεύματα, η συνεργασία των πολιτικών φορέων που διεκδικούν την ψήφο
των πολιτών (και ο συνακόλουθος συγκερασμός των προγραμμάτων τους)
δεν μπορεί να θεωρηθεί, άνευ ετέρου, κίνδυνος που η έννομη τάξη οφείλει
οπωσδήποτε να αποτρέψει.
Διευκρινίζεται ότι, εν προκειμένω, δεν υφίσταται μεν η εν στενή εννοία
έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας, λειτουργούν όμως τα εχέγγυα της δημοκρατικής αρχής, με τη συμμετοχή και ευρωπαίων πολιτών.
β. Tο σύστημα του δεύτερου σταδίου προσμέτρησης με εναλλακτική ψήφο, εισάγεται για πρώτη φορά στις δημοτικές και περιφερειακές εκλογές
στη χώρα μας, και είναι εξεταστέα η κατ’ αναλογίαν συμφωνία του με τις συνταγματικές αρχές που διέπουν τις οικείες εκλογές, και συγκεκριμένα, την
αρχή της ελεύθερης και ανόθευτης εκδήλωσης της λαϊκής θέλησης ως εκδήλωση της λαϊκής κυριαρχίας (άρθρο 52Σ, βλ. ως προς την εφαρμογή της
στους ΟΤΑ, ΟλΣτΕ 2377/2022), την αρχή της αντιπροσωπευτικότητας και
δημοκρατικής νομιμοποίησης (ή, κατά άλλη διατύπωση, της ευρύτερης λαϊκής εκπροσώπησης) και την αρχή της αναλογικότητας. Η σχετική προβληματική πρέπει να εξετασθεί σε αρμονία και με το άρθρο 4 παρ. 1 του νομοσχεδίου, κατά το οποίο «οι δήμοι και οι περιφέρειες της χώρας συγκροτούν την
τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία, ως έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας, αποτελεί
θεμελιώδη θεσμό του δημόσιου βίου των Ελλήνων, όπως αυτός κατοχυρώνεται στο άρθρο 102 του Συντάγματος, περί των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) και τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, ο οποίος
κυρώθηκε με τον ν. 1850/1989 (Α΄ 114)».

Τι συμβαίνει σε άλλες χώρες

Η εισαγωγή τεχνικών εναλλακτικής ψήφου σε πλειοψηφικά συστήματα είναι γνωστή στην αλλοδαπή. Μία βασική λειτουργία τους είναι το ότι επιτυγχάνουν αποτελέσματα συγγενή προς τις επαναληπτικές εκλογές, και έτσι αποφεύγονται δυσλειτουργίες του δεύτερου γύρου, όπως αυτές που εκτίθενται στην Αιτιολογική Έκθεση (σελ. 793), προάγονται δε σκοποί, όπως οι αναφερόμενοι στα σημεία (δ) έως (ζ) της Έκθεσης (σελ. 843-44). Πρόκειται,
ειδικότερα, για συστήματα ταυτόχρονης επαναληπτικής ψηφοφορίας (instant runoff system), σύμφωνα με τα οποία, αν δεν επιτευχθεί εκλογή με την
ψήφο πρώτης προτίμησης, συνεχίζεται η διαδικασία βάσει εναλλακτικής ψήφου των λοιπών ψηφοφόρων υπέρ των επικρατέστερων υποψηφίων, όπως
αυτοί ορίζονται στο οικείο εκλογικό σύστημα (π.χ., μεταξύ των δύο πρώτων
ή με αποκλεισμό του κατά γύρο τελευταίου, κ.λπ.).
Ο κανόνας είναι ότι τα εν λόγω συστήματα, προκειμένου να μην αποκλίνουν ουσιωδώς από τους σκοπούς που υπηρετεί ο επαναληπτικός γύρος,
αλλά και να διασφαλίζουν τη δημοκρατική νομιμοποίηση του επιτυχόντος,
διαμορφώνονται κατά τρόπο ικανό να επιτυγχάνει την απόλυτη ή μεγαλύτερη δυνατή σχετική πλειοψηφία υπέρ του επιτυχόντος συνδυασμού. Ειδικότερα, σε περίπτωση που κρίνεται μία μόνο θέση (ένας δηλαδή ανακηρύσσεται ως επιτυχών συνδυασμός, ένας εκλέγεται δήμαρχος, κ.λπ.), η εναλλακτική ψήφος μπορεί να δοθεί σε πλείονες συνδυασμούς, με σειρά κατάταξης (Ranked Choice Voting, RCV). Έτσι, διασφαλίζεται ότι όλοι οι ψηφοφόροι έχουν τη δυνατότητα να επηρεάσουν το τελικό αποτέλεσμα, και δυνητικώς διασφαλίζεται απόλυτη πλειοψηφία ή μέγιστη δυνατή πλειοψηφία (καθώς ο λόγος μη επίτευξης απόλυτης πλειοψηφίας θα ανάγεται στην οικειοθελή επιλογή ορισμένων ψηφοφόρων να μην αξιοποιήσουν πλήρως τη δυνατότητα κατάταξης). Περαιτέρω, αυτός ο μηχανισμός συμβάλλει στην επιδίωξη ευρύτερης αποδοχής των υποψηφίων, την αναζήτηση συναινέσεων
(πβλ. και σημείο (γ) της Αιτιολογικής Έκθεσης, σελ. 843), την προαγωγή της
μετριοπάθειας και την συγκράτηση του συγκρουσιακού χαρακτήρα του πολιτικού ανταγωνισμού.

Βλ. αναλυτικά, Richard H. Pildes & G. Michael Parsons,
The Legality of Ranked-Choice Voting, 109 California Law Review (2021) 1773
επ.
Τέτοια συστήματα έχουν τεθεί στο επίκεντρο της τρέχουσας συζήτησης
στις ΗΠΑ, ιδίως μετά την πρόσφατη εφαρμογή τους, πέραν των εκλογών
της τοπικής αυτοδιοίκησης, π.χ., στη Νέα Υόρκη, στις γενικές εκλογές της
Αλάσκας, περιλαμβανομένων των εκλογών για την ανάδειξη ομοσπονδιακών βουλευτών και γερουσιαστών (βλ. την κατάφαση της συνταγματικότητας του συστήματος στην Αλάσκα, στην απόφαση του Ανώτατου Δικαστηρίου της Αλάσκα, Kohlhaas v. Alaska, Division of Elections, 518 P.3d 1095,2022).

Συγγενή συστήματα εναλλακτικής ψήφου με σειρά κατάταξης ακολουθούνται και σε άλλες έννομες τάξεις, όπως, παραδείγματος χάριν, στην
Ιρλανδία. Έτσι, το άρθρο 12 παρ. 3 του Ιρλανδικού Συντάγματος ορίζει ότι η
εκλογή Προέδρου γίνεται «βάσει αναλογικού συστήματος με τη χρήση της
μοναδικής μεταβιβαστής ψήφου», οπότε οι ψηφοφόροι μπορούν να επιλέγουν να μεταβιβασθεί η ψήφος τους στους επικρατέστερους συνδυασμούς,
βάσει της σειράς κατάταξης (η ψήφος τελικώς θα προσμετρηθεί υπέρ ενός
μόνο υποψηφίου, και για τον λόγο αυτό καλείται μοναδική). Σημειωτέον ότι,
στην Ιρλανδία, ο δήμαρχος εκλέγεται από το οικείο δημοτικό συμβούλιο. Ωστόσο, πλέον δίδεται η δυνατότητα να επιλέξουν οι δήμοι άμεση εκλογή, οπότε ακολουθείται το ίδιο ως άνω σύστημα (Local Government (Mayor of Limerick) and Miscellaneous Provisions Act 2024, schedule 2). Σημειωτέον, τέλος,
ότι το σύστημα της μοναδικής μεταβιβαστής ψήφου έχει ως ιστορική αφετηρία την Ιρλανδία, όπου χρησιμοποιείται παραδοσιακά για την εκλογή βουλευτών σε πολυεδρικές περιφέρειες, με την πλεονάζουσα ή υπολειπόμενη

Παραδείγματος χάριν, αν το εκλογικό μέτρο είναι είκοσι, και ο υποψήφιος
λάβει 30 πρώτες προτιμήσεις, εκλέγεται με τη δύναμη του εκλογικού μέτρου, και οι πλεονάζουσες ψήφοι μεταβιβάζονται.
Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η πλειονότητα των δημάρχων επιλέγεται από το
δημοτικό συμβούλιο. Ωστόσο, στους στρατηγικούς δήμους (πρόκειται για
μητροπολιτικές περιφέρειες με ευρείες αρμοδιότητες εκτελεστικής εξουσίας) και σε ορισμένους περιφερειακούς δήμους που έχουν επιλέξει με δημοψήφισμα άμεση εκλογή, ακολουθείται σύστημα που ομοιάζει με το εδώ
προτεινόμενο (English Devolution and Community Empowerment Act 2026,
Schedule 30).

Ο ψηφοφόρος διαθέτει, επιπλέον της βασικής ψήφου, και μία
ψήφο δεύτερης προτίμησης, και για αυτόν τον λόγο το σύστημα καλείται
σύστημα συμπληρωματικής ψήφου (supplementary vote, SV) και όχι εναλλακτικής ψήφου (alternative vote), όπως όλα τα ανωτέρω. Στο σύστημα ασκείται κριτική, γιατί μεγάλος αριθμός ψήφων δεν μεταβιβάζονται, και χάνονται,
και στην πλειονότητα των περιπτώσεων δεν επιτυγχάνεται απόλυτη πλειοψηφία (The Electoral Reform Society, Britain’s experience of electoral systems,
105-6). Για να γίνει κατανοητή η ιδιομορφία αυτού του συστήματος, σημειώνεται ότι συνιστά εξέλιξη του παραδοσιακού βρετανικού συστήματος της
πλειοψηφικής εκλογής με σχετική πλειοψηφία ανεξαρτήτως ποσοστού, το
οποίο βεβαίως συναρτάται με τον βρετανικό δικομματισμό. Η πρόσφατη επαναφορά του οφείλεται στην εμπειρία του 2025, οπότε δύο από τους δημάρχους στρατηγικών περιφερειών εκλέχτηκαν με ποσοστό 25% (West of
England) και 28,4% (Cambridgeshire). Περαιτέρω, το σύστημα άμεσης εκλογής στο Ηνωμένο Βασίλειο είναι ανεξάρτητο από την πληθώρα των τοπικών
συμβουλίων διάφορων βαθμών, ενίοτε με τον δικό τους δήμαρχο, επιλεγόμενο από τα μέλη τους, που χειρίζονται τις αμιγώς τοπικές υποθέσεις.

Συμπέρασμα

γ. Με τα ανωτέρω δεδομένα, σύστημα ταυτόχρονης επαναληπτικής ψηφοφορίας που έχει ως σκοπό την επίτευξη της ευρύτερης δυνατής πλειοψηφίας σε περίπτωση που ο επικρατέστερος συνδυασμός δεν έχει συγκεντρώσει αυτοδυνάμως ποσοστό που αποδίδει ευρεία, κατά την έλλογη κρίση του
νομοθέτη, αντιπροσωπευτικότητα (π.χ. 42 ή 43 %), είναι καταρχήν συμβατό
με το Σύνταγμα, καθώς διασφαλίζει τα ανωτέρω κριτήρια της νομολογίας.

Ωστόσο, το εδώ προτεινόμενο σύστημα διαφοροποιείται σε δύο θεμελιώδεις, συναφείς μεταξύ τους, πτυχές σε σχέση με συστήματα ταυτόχρονης
επαναληπτικής ψηφοφορίας: πρώτον, δεν θέτει ως στόχο την επίτευξη της
απόλυτης ή έστω της ευρύτερης δυνατής πλειοψηφίας, καθώς ο επιτυχών
συνδυασμός ανακηρύσσεται ανεξαρτήτως ποσοστού, δηλαδή ακόμη και με
ποσοστό μικρότερο του 42%, και δεύτερον, δίδει στους ψηφοφόρους εναλλακτική ψήφο μόνο υπέρ ενός συνδυασμού.
Οι εν λόγω διαφοροποιήσεις εγείρουν τα ακόλουθα ζητήματα:
Πρώτον, όπως αναφέρεται ανωτέρω, το προτεινόμενο σύστημα δεν άγει
στην επίτευξη της απόλυτης ή της μέγιστης δυνατής πλειοψηφίας, αλλά απλώς στην επαύξηση της ισχύος των δύο πρώτων, με συνάθροιση της εναλλακτικής ψήφου που δίδει ο ψηφοφόρος υπέρ ενός μόνο συνδυασμού. Έτσι, ικανό μέρος των ψηφοφόρων (όσοι δηλαδή έχουν δώσει την εναλλακτική
ψήφο υπέρ συνδυασμών που αποκλείστηκαν) αποκλείεται από τη δυνατότητα συμμετοχής στο δεύτερο στάδιο και, επομένως, στο τελικό εκλογικό αποτέλεσμα. Αντίθετα, αν η εναλλακτική ψήφος δινόταν με σειρά κατάταξης,
θα εξασφαλιζόταν η κατά τα ανωτέρω ευρύτερη αντιπροσωπευτικότητα και
δημοκρατική νομιμοποίηση του επιτυχόντος συνδυασμού.
Θα μπορούσε εδώ να αντιταχθεί ότι ο νομοθέτης επιδιώκει τη συγκέντρωση δυνάμεων μόνο κατά ζεύγη. Στο σημείο (γ) της Αιτιολογικής Έκθεσης,
σελ. 843, αναφέρεται ότι έτσι «δίνεται η ευκαιρία στους συνδυασμούς, κατά
την προεκλογική περίοδο, να δώσουν έμφαση στον προγραμματικό λόγο, επενδύοντας στις εναλλακτικές ψήφους άλλων συνδυασμών και όχι στη
στείρα αντιπαράθεση». Τίθεται επομένως το ερώτημα αν η σκοπούμενη προγραμματική σύγκλιση συνάδει με τη μοναδικότητα του συνδυασμού της εναλλακτικής ψήφου.
Ανεξαρτήτως όμως τούτου, ο αποκλεισμός των ψηφοφόρων από τη δυνατότητα να μετέχουν στο δεύτερο στάδιο προσμέτρησης δεν θα οφείλεται σε
αντικειμενικό γεγονός που συνάπτεται με θεμιτό σκοπό του εκλογικού συστήματος, αλλά με την, κατά τη λογική του συστήματος, άγνοια του ψηφοφόρου για την ταυτότητα των δύο επικρατέστερων συνδυασμών – άγνοια
που μπορεί όμως να αντιμετωπίζεται με τη δυνατότητα της κατάταξης.

Τίθεται επομένως το ερώτημα, αφενός, αν διασφαλίζεται εν τω συνόλω η έκφραση της λαϊκής βούλησης στο δεύτερο στάδιο, όπως και η διαφάνεια των
όρων εκλογικού ανταγωνισμού, και, αφετέρου, αν είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας η εν λόγω κάμψη της αντιπροσωπευτικότητας.
Δεύτερον, για τον ίδιο λόγο, αν οι δύο επικρατέστεροι συνδυασμοί έχουν
συγκεντρώσει χαμηλό ποσοστό, η πολυδιάσπαση της εναλλακτικής ψήφου
είναι πιθανόν να μην μπορέσει να εξασφαλίσει υπέρ του σχετικώς πλειοψηφούντος συνδυασμού ούτε το ποσοστό του 42% που ο νομοθέτης θεωρεί αναγκαίο για αυτοδύναμη νομιμοποίηση του αποτελέσματος. Κατά τούτο, εγείρεται ζήτημα εσωτερικής αντίφασης στο σύστημα του νόμου, και κίνδυνος ανεπαρκούς αντιπροσωπευτικότητας του αποτελέσματος. Το ζήτημα επιτείνεται από το γεγονός ότι ο επιτυχών συνδυασμός, ανεξαρτήτως ποσο24
στού, λαμβάνει σε κάθε περίπτωση και τα 3/5 των εδρών του οικείου συμβουλίου (άρθρο 58 παρ. 1).